Киотский протокол - проблемы его ратификации

Ю.А. Израэль, И.М. Назаров, М.Л. Гитарский, А.И. Нахутин, А.Ф. Яковлев

Дан всесторонний анализ проблемы ратификации Киотского протокола Российской Федерацией. Показано, что обязательства стран по сокращению выбросов парниковых газов, следующие из Киотского протокола, практически не влияют на рост концентрации этих газов атмосфере, т.е. протокол не обеспечивает достижение основной цели Рамочной конвенции ООН об изменении климата. Ожидаемое сокращение их концентрации на 2010 г. должно было составить не более 0,5%. После выхода из Киотского протокола США - основного источника эмиссии парниковых газов - и эта скромная цель Киотского протокола не может быть достигнута. Даны конкретные примеры дискриминационного характера Киотского протокола по отношению к Российской Федерации - стране, которая в период после 1990 г. сократила выбросы парниковых газов больше, чем все остальные страны мира, вместе взятые. Обоснована необходимость глубокой научной, экономической и политической проработки вопроса о целесообразности ратификации нашей страной Киотского протокола.

Киотский протокол был принят на основе консенсуса третьей Конференцией Сторон Рамочной конвенции ООН об изменении климата, в древней столице Японии Киото, в декабре 1997 г. Согласно протоколу, промышленно развитые страны должны сократить свои общие выбросы парниковых газов к 2008-2012 гг. по меньшей мере на 5% по сравнению с уровнем 1990 г. Киотский протокол вступит в силу через 90 дней после того, как его ратифицирует не менее 55 государств-сторон конвенции, в том числе развитые страны, на долю которых приходится как минимум 55% общих выбросов диоксида углерода этой группы стран.

Российская Федерация подписала Протокол, но не ратифицировала его. В том случае, если Российская Федерация не ратифицирует Киотский протокол, то он не сможет вступить в силу, поскольку после выхода США в 2002 г. из протокола без России суммарный выброс остальных развитых стран оказывается меньше 55% их общего выброса. В создавшейся ситуации вполне естественно то политическое давление, которое оказывается на Российскую Федерацию заинтересованными странами в целях заставить ее подписать протокол, поскольку бесполезно пытаться вынудить США подписать протокол, не соответствующий их национальным интересам, в частности потому, что он приводит к снижению жизненного уровня населения этой страны. Поэтому чрезвычайно ответственна роль прави- тельства, парламента и научных кругов Российской Федерации перед мировым сообществом и народом собственной страны при принятии решения о ратификации или, наоборот, об отказе от ратификации Киотского протокола.

Политический характер Киотского протокола.

При рассмотрении принципов оценки финансовых, экономических и политических последствий ратификации Киотского протокола прежде всего следует иметь в виду, что Киотский протокол имеет преимущественно характер политического документа, в котором исходные физико-климатические, экологические, экономические и финансовые положения имеют декларативный, часто неопределенный, иногда и противоречивый характер, а провозглашенные обязательства стран практически не могут уменьшить рост концентрации парниковых газов атмосфере, т. е. не влияют реально на величину глобального потепления. Этот факт не умаляет значения Киотского протокола как символа готовности мирового сообщества предпринимать в определенной степени декларативные шаги, необходимые для его консолидации в целях решения проблемы антропогенного изменения глобального климата, причем не только путем снижения антропогенных выбросов, но и эффективной адаптации к этим изменениям, как это следует из статьи 2 Рамочной конвенции ООН.

Покажем, что вступление в силу Киотского протокола в случае его ратификации Российской Федерацией действительно реально не может повлиять на процесс накопления парниковых газов атмосфере в результате их антропогенной эмиссии [2, 3], опираясь на результаты Межправительственной группы экспертов по изменению климата (МГЭИК) [5]. Так, в 1999 г. концентрация СО2 в атмосфере составляла 366 млн–1. Согласно прогнозу Международного энергетического агентства, в 1999-2010 гг. глобальная эмиссия СО2 будет возрастать со скоростью около 2% в год [7]. С учетом закономерностей накопления СО2 в атмосфере, установленных МГЭИК, его концентрация в 2010 г. должна стать около 388 млн–1. Согласно предусмотренным Киотским протоколом обязательствам развитых стран по ограничению эмиссии СО2 к 2010 г., результирующее замедление увеличения концентрации СО2 в атмосфере не могло бы превысить к 2010 г. 2 млн–1, т. е. не более 0,5% ожидаемой концентрации [2]. После отказа США ратифицировать Киотский протокол и эта скромная цель Киотского протокола заведомо не может быть достигнута.

Более того, механизм торговли квотами в форме, предлагаемой Киотским протоколом, не может обеспечить возлагавшихся на него надежд в качестве эффективного стимула сокращения эмиссии парниковых газов. Стоимость сокращения эмиссии одной тонны СО2 (в единицах С) в развитых странах составляет 150-600 долларов США [6]. В то же время ожидаемая цена квоты на одну тонну эмиссии на международном рынке составляет величину, по крайней мере, на порядок меньшую [1]. Естественно, в таких условиях страны-продавцы квот не смогут успешно осуществлять дополнительное, эквивалентное проданным квотам снижение эмиссии, а для стран, купивших квоты, нет экономических стимулов форсировать эквивалентное снижение эмиссии, по крайней мере, в пределах времени действия квот.

В условиях, когда Киотский протокол не может повлиять на ход глобального потепления, наиболее эффективная защита экономики Российской Федерации от неблагоприятных изменений климата состоит в своевременной разработке и принятии мер по адаптации к ним при максимальном использовании позитивных последствий глобального потепления. Однако в России в настоящее время необходимые работы в этом направлении ведутся в весьма недостаточном объеме, поскольку федеральная целевая программа “Предотвращение опасных изменений климата и их отрицательных последствий”, в рамках которой решалась эта проблема, не была продлена на период после 2001 г.

Полезным для экономики России могло бы оказаться участие в Киотском протоколе в части торговли квотами на эмиссию СО2, поскольку в так называемый первый период действия (2008-2012 гг.) у нашей страны в результате снижения эмиссии по отношению к базовому 1990 г. квоты будут накапливаться. Однако к настоящему времени этот вопрос исследован на крайне недостаточном финансовом, экономическом, юридическом и политическом уровнях, и поэтому нет оснований для рекомендации правительству и парламенту ратифицировать протокол.

Можно ожидать, что наиболее полно проблема эффективного снижения опасного антропогенного воздействия на климатическую систему будет рассмотрена на Всемирной конференции по изменению климата, которая состоится 29 сентября - 3 октября 2003 г. в Москве. Это следует из того, что впервые на таком форуме будут представлены все круги, вовлеченные в решение климатической проблемы, - правительства, бизнесмены, ученые и широкие круги общественности. Несомненно, что решение конференции будет иметь фундаментальное значение и для судьбы Киотского протокола.

Экономические аспекты сокращения эмиссии СО₂ в России

Учитывая определенные позитивные политические аспекты ратификации Россией Киотского протокола, необходимо неотложно проработать экономические последствия ратификации. В настоящее время эта проблема изучена крайне слабо, к ее решению не привлечена Российская академия наук, несмотря на имевшееся решение правительства. Вероятно, при соблюдении ряда условий ратификация протокола могла бы быть целесообразной для экономики России в связи с торговлей квотами на эмиссию СО2, которые будут образовываться в нашей стране в первый период действия (2008-2012 гг.) из-за меньшей эмиссии СО2 по отношению к базовому 1990 г. Это будет происходить по той причине, что экономика и, как следствие, эмиссия парниковых газов по всем прогнозам не достигнет в этот период уровня 1990 г. Однако непродуманные и необоснованные действия по продаже квот могут нанести ущерб экономике России уже в ближайшем будущем вместо ожидаемых возможных позитивных результатов.

Остановимся более подробно на вопросах, на которые необходимо получить ответы для принятия окончательного решения о ратификации Киотского протокола.

Прогнозные оценки эмиссии СО₂ в России

Рассмотрим прогнозные уровни эмиссии СО₂ по 2020 г., которые являются главным фактором потенциальных объемов торговли квотами на выбросы парниковых газов.

В подготовленном в 2002 г. III Национальном сообщении [4] даны прогнозные оценки эмиссии СО2 в России до 2020 г. Оптимистические расчеты (устойчивые темпы роста ВВП - 5-5,5% в год, - сопровождаемые труднодостижимыми темпами уменьшения энергоемкости ВВП на уровне 3,7% в год) дают относительно незначительное увеличение эмиссии СО2 со скоростью около 1,5% в год. Более реалистические сценарии, исходящие из несколько более низких темпов роста ВВП (3,5-4,5% в год) и значительно более низких, но заведомо достижимых темпов уменьшения энергоемкости ВВП (1-2% в год), дают заметное увеличение эмиссии СО2 со скоростью около 2,5% в год.

Рассмотренные сценарии приводят к следующим уровням эмиссии СО2 в 2010, 2012 и 2020 годах (% от уровня 1990 г.):

 

Год	1990	2000	2010	2012	2020
Уровень эмиссии СО2 оптимистический сценарий  (рост СО2 - 1,5% в год)	100	69	80	83	93
группа реалистических сценариев  (рост СО2 - 2,5% в год)	100	69	89	93	114

Итак, реалистические оценки темпов уменьшения энергоемкости ВВП показывают, что в течение бюджетного периода 2008-2012 гг. средняя эмиссия СО2 в России будет ниже уровня 1990 г. не менее, чем на 10% (т. е. приблизительно на 240 Мт СО2 в год), и только к 2020 г. она достигнет и превысит уровень 1990 г.

Приведем следующие данные о кумулятивной эмиссии СО2 в России и в мире в целом в период 1991-1998 гг. [2], а также прогнозные оценки соответствующих величин до 2012 г.:

 

Страна	Россия		Мир в целом
Кумулятивная эмиссия СО2	Гт СО2	млн–1	Гт СО2	млн–1
1991-1998 г. (фактические значения)	–5,2	–0,34	6,9	0,45
1999-2012 г. (прогноз)	–7,4	–0,48	68,9	4,48
1991-2012 гг.	–12,6	–0,82	75,8	4,93

Для России дано снижение (отрицательные значения), а для мира в целом - превышение (положительные значения) кумулятивной эмиссии и вызываемого ею накопления СО2 в атмосфере от условных базовых значений, определяемых в предположении сохранения годовой эмиссии во всех странах на уровне 1990 г. Как видно, в течение всего рассматриваемого периода Россия в глобальном масштабе компенсирует происходящее за счет остальных стран превышение антропогенной эмиссии СО2 над уровнем 1990 г.

В период 1991-1998 гг. эта компенсация была равна 0,34/(0,34 + 0,45) = 43%, а в период 1999-2012 гг. ожидается, что будет скомпенсировано 0,48/(0,48 + 4,48) = 9,7% накопления СО2 в атмосфере над базовым уровнем за счет остальных стран.

Достигнутое в России систематическое снижение антропогенной эмиссии диоксида углерода требует всесторонней политической оценки. Развивающиеся страны постоянно предъявляют повышенные требования не только к развитым странам, но и к России. Так, “бразильская модель” будущего распределения обязательств индустриальных стран по снижению эмиссии парниковых газов, которую поддерживают развивающиеся страны, требует, чтобы все индустриальные страны в целом сократили бы свои общие выбросы к 2020 г. на 30% от уровня 1990 г. Модель учитывает выбросы с 1840 г. в каждой стране. При этом условии сокращение должно составить в Великобритании - 63,3%, в Германии - 27,4%, в США - 22,3%, в России - 11,5% и т. д. В то же самое время и развивающиеся, и развитые страны категорически возразили против учета накопленных Россией квот в результате сокращения выбросов 1990-2007 гг. и согласились учитывать и допускать к продаже квоты, накопленные нашей страной только за 2008-2012 гг., как стране Приложения 1. Хотя при этом развитые страны, входящие в этот список, реально не будут иметь квот из-за практического отсутствия сокращения, а развивающиеся страны добились в рамках Протокола возможности продажи достигнутых сокращений, начиная с 2002 г. При таком навязанном России подходе, резко уменьшающем величину принимаемых для торговли квот, ошибка в оценке объема возможных для продажи квот может привести экономику страны к кризису. Не обоснованное конкретными оценками распространенное утверждение о том, что из-за внутренних низких цен на ископаемое топливо даже при бросовых ценах на квоты (после выхода из Киотского протокола США - основного потенциального покупателя квот) “Россия все равно останется в выигрыше”, представляется просто опасным в свете вступления Российской Федерации в ВТО и связанной с этим деформацией внутренних цен. Это связано с требованиями ряда стран-членов ВТО о равенстве внешних и внутренних цен на ископаемое топливо, которые в России сейчас существенно более низкие. При этом необходимо четко представлять, что так называемая “торговля” есть скрытая форма финансирования развитых стран, в основном стран Европейского союза, при котором они надеются получать прибыль и даже сверхприбыль из-за разницы между стоимостью реального сокращения и покупной ценой квот [1].

Следует специально подчеркнуть, что достигнутый к настоящему времени и ожидаемый по крайней мере до 2012 г. более низкий по сравнению с 1990 г. уровень эмиссии СО2 является важным фактором (потенциалом), обеспечивающим необходимые темпы развития экономики и энергетики России, особенно в период после 2010 г., на фоне ожидаемого дальнейшего развития международного сотрудничества по сокращению эмиссии парниковых газов.

Неучитываемые потенциальные квоты

Киотский протокол является в значительной мере дискриминационным для России, несмотря на то, что она сократила свои выбросы парниковых газов больше, чем все остальные страны мира, вместе взятые [2, 3]. Приведем основные примеры этого.

1. Запрещение использования для международной сертификации и торговли значительного объема снижения эмиссии в России в период 1991-2007 гг. Однако именно в этот период в России суммарное сокращение эмиссии СО2 ниже уровня 1990 г. составит приблизительно 5,9 Гт СО2, или 80% ожидаемого общего сокращения за весь рассматриваемый период 1991-2012 гг., а предусмотренное Киотским протоколом для международных расчетов и обмена суммарное за 5 лет (2008-2012 гг.) сокращение составит только 20% общего. Особенно следует подчеркнуть, что крупномасштабное сокращение эмиссии СО2 в России после 1990 г. уже оказало решающее воздействие на сдерживание концентрации СО2 в атмосфере. За 8 лет (1991-1998 гг.) Россия скомпенсировала 43% прогрессирующего возрастания эмиссии СО2 над уровнем 1990 г. в других странах.

2. Отказ от учета для России минимально необходимой эмиссии, возникающей в результате поддержания жизни и деятельности человека в условиях сурового северного климата, в котором проживает основная часть населения страны.

3. Принуждение стран не учитывать снижение эмиссии в результате развития атомной энергетики (решения 6-й Конференции Сторон).

4. Ограничения, введенные по предложению Европейского союза на Конференции Сторон в Бонне на учитываемую величину поглощения СО2 лесами, являются полностью дискриминационными для России. Россия поставлена в крайне несправедливые условия по сравнению с США (до их выхода из Протокола), Японией, Канадой, Германией, Англией и т. д. Учитываемая доля от реально поглощенной величины углерода для этих стран в несколько раз больше, чем для России. И это в то время, как Россия сохранила на огромных территориях свои леса, защищающие не только климатическую систему, но и биосферу в целом, а западно-европейские страны уничтожили основную массу своих лесов еще в средние века главным образом по следующей цепочке: лес - уголь - металл - оружие.

5. Неучет фактического образования в России дополнительного резерва снижения эмиссии СО2 для международной торговли в результате экспорта природного газа. В большинстве случаев импортеры природного газа из России используют его в качестве экологически чистого топлива, замещающего уголь на электростанциях. Из-за значительного различия эмиссионных коэффициентов диоксида углерода для угля (в среднем 0,756 Мт С на тут) и природного газа (0,448 Мт С на тут), эмиссия СО2 от эквивалентного по энергетическому содержанию количества природного газа на 40% меньше по сравнению с каменным углем. Таким образом, покупая газ и замещая им уголь в качестве топлива, страна снижает свою эмиссию СО2, не затрачивая на это дополнительных средств! А Россия не получает за это никакой компенсации. Принимая объем экспорта природного газа Россией в 1990-е годы равным приблизительно 200 млрд. м3 в год (это эквивалентно 230 млн. тут в год), получим, что уменьшение эмиссии СО2 в странах-импортерах в результате замещения угля газом составляет 260 Мт СО2 в год. Покупка у России природного газа позволяет странам-импортерам фактически бесплатно снижать свою эмиссию СО2, поскольку в стоимость газа не входит выгода от сокращения эмиссии. В этом смысле Россия при сохранении указанного объема экспорта газа будет безвозмездно передавать в течение первого периода выполнения обязательств по Киотскому протоколу (2008-2012 гг.) 260 x 5 = 1300 Мт СО2 единиц сокращения эмиссии. Помимо этого прямого для России ущерба возникает косвенный ущерб: продавая газ, Россия тем самым освобождает страны- импортеры от необходимости покупки у нее квот, которые были бы им необходимы, если они продолжали бы сжигать уголь.

Выводы

Чтобы ратификация Киотского протокола не нанесла ущерба экономике России, необходима его более тщательная проработка, основные требования к которой должны исходить из:

- устранения дискриминационных для Российской Федерации положений Киотского протокола и решений Конференций Сторон;

- достоверности финансовых и экономических оценок последствий для Российской Федерации, включая такие факторы, как вступление России в ВТО, влияющее на внутреннюю стоимость сокращения эмиссии; темпы экономического роста в зависимости от мировых цен на нефть; стихийные бедствия и т. д.;

- учета бесплатной в настоящее время передачи единиц сокращения эмиссии при продаже природного газа;

- недопущения того, чтобы продажа единиц сокращения эмиссии при сиюминутной выгоде из-за недостаточной проработки вопроса стала бы долгосрочным тормозом подъема экономики России в периоды после 2010 и 2020 гг.;

- твердой позиции России о неучастии в выплатах в фонд Киотского протокола в случае его ратификации.

Представляется, что именно сейчас имеется уникальная возможность добиться положительных решений, учитывая крайнюю заинтересованность стран Европейского союза в Киотском протоколе, а также тот факт, что значительная часть стран Евросоюза к тому же является импортерами российского газа.

Полезным примером такой обязательной всесторонней проработки вопросов ратификации может служить подготовка в США обоснований по их выходу из Киотского протокола, направленная на защиту национальных интересов и благосостояния населения этой страны. Определенная часть этого опыта может быть использована практически напрямую российскими финансовыми и экономическими организациями, привлеченными к проработке данного, важного для России вопроса.

Необходимо максимально учитывать и использовать при решении экономических вопросов особое положение и роль России, от конечной позиции которой зависит вступление в силу Киотского протокола.

Одновременно должны быть продолжены работы по созданию нацио- нальной стратегии по проблеме изменения климата, созданию нормативно-правовой базы по выполнению обязательств по Рамочной конвенции ООН и Киотскому протоколу, включая стимулирование сокращения выбросов хозяйственными субъектами. Осуществление этих работ практически полностью остановилось после прекращения действия в 2001 г. федеральной целевой программы “Предотвращение опасных изменений климата и их негативных последствий”.

Литература

1. Грабб М. и Вролик К., Брэк Д. Киотский протокол: анализ и интерпретация. Пер. с англ. - М., Наука, 2001, 303 с.

2. Израэль Ю. А., Назаров И. М., Нахутин А. И. и др. Вклад России в изменение концентрации парниковых газов атмосфере. - Метеорология и гидрология, 2002, № 5, с. 17-27.

3. Израэль Ю., Назаров И., Нахутин А. и др. Эмиссия парниковых газов России. - Бюллетень по атомной энергии, 2002, № 3, т. 33.

4. Третье Национальное сообщение Российской Федерации, представленное в соответствии со статьями 4 и 12 рамочной Конвенции ООН об изменении климата - М., Межведомственная комиссия Российской Федерации по проблемам изменения климата, 2002.

5. Climate Change 2001: Synthesis Report of the IPCC Third Assessment Report. - Cambridge, Cambridge University Press, 2001.

6. Climate Change 2001: Mitigation. Technical Summary of the Working Group III Report. - Cambridge, Cambridge University Press, 2001.

7. World Energy Outlook. - International Energy Agency, Paris, 2000.